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| 一、 存在的主要问题和原因分析 一管理、服务效能低，不能满足国内外企业的要求 北京生物医药产业基地存在的管理、服务效能低等问题，目前主要表现在建设征地久征不下，规划久批不定，立项周期漫长等方面，不能满足国内外企业的需要，不仅影响这些企业的入住，而且对以后招商引资带来极大的负面影响。２００３年６月１０日，９家国内大型生物工程与医药企业和基地签署了入区投资协议，合同投资额度１０亿元人民币。但时至今日，这些作为重点督办的项目，无一开工。在项目开工前必备的１５个重要审批手续办理过程中，最快的赛而生物也只办了６项，有的连１项审批都没办好，其审批速度可见一斑。其中尤以土地的出让审批和规划审批最难。 管理、服务权限不够，“封闭式管理”难以实现，是导致其效能低下的主要原因。目前 ４０％的开发区管委会拥有同级政府的经济管理权限，少数开发区管委会拥有同级政府的社会管理权限。开发区管委会作为政府的派出机构和开发区行政管理机构，一般都拥有征地规划、项目审批和劳动人事等同级政府的管理权限，随着开发区的发展，这种授权还在不同程度地有所扩大。为强化管委会的综合性管理职能，大部分开发区本着高效精干和“小政府，大服务”的原则设立与发展密切相关的主要职能部门，一个部门兼管多种职能。这样就在体制和机构设置上避免“条块分割”，保证了开发区管理体制的精简和高效。北京生物医药基地沿用了原北京大兴工业开发区管理体制，没有征地、规划、项目审批权力，也没有土地、规划、项目审批等区政府职能部门的办事机构，管理、服务权限非常有限，不能为企业及时有效地提供所需的服务。这种无权现象带来的低效能服务与实现超常规发展，建设国际一流的现代化生物医药产业基地的目标是极不相称的。因此赋予开发区管委会必要的权限，提高基地的服务水平迫在眉睫。 （二）缺乏有效的利益平衡机制，难以协调各利益主体关系 利益是协调开发区各主体关系的关键，然而现行开发区体制安排却缺乏对相关主体的利益平衡。 首先，开发区管委会、开发经营总公司的利益缺位。管委会、总公司一方面要负责按规划高标准地进行基础设施建设；另一方面为了招商引资、培育税源的需要，将土地以低于开发成本的价格出让给入区企业，同时还要承担绿化、道路维护等非盈利性的公共物业部分的费用，这必然带来大量的“政策性”亏损。现行体制下开发区没有财政返还和财政补贴，管委会、总公司贷款开发建设，没有盈利项目来源，负债经营，不利于管委会和开发经营总公司的持续经营和发展。 其次，对基地所属镇政府缺乏利益平衡。随着生物医药产业基地的建立，基地所属镇政府连同土地和土地上的企业都被划走，并失去了原有的工业税收和农业税费，其利益损失大小不等。利益的不平衡导致目前生物医药产业基地在征地时要花费大量的时间与各镇政府讨价还价，基地所需土地久征不下。 其三，对基地所占土地原有农民缺乏利益平衡。一方面，管委会要为征地付出巨额的征地费用和农民安置费用，加大开发成本，提高地价，影响基地的快速建设和招商引资；另一方面，农民失去赖以生存的土地，虽然可以得到了补偿，但由于就业能力弱，出于对长久生计问题的考虑，农民不愿意出让自己的土地，不仅给征地和农民安置工作带来巨大的困难还容易引发社会问题。 （三）缺乏一个高效的、低成本的、多渠道的融资平台 目前生物医药基地的建设主要靠土地开发出让金和银行贷款进行，仍属于开发区传统的“空转起步、滚动发展的方式”，开发建设的资金压力很大。这就影响了生物医药基地基础设施建设和配套服务体系的完善，大大降低了生物医药基地为企业服务的能力，影响了招商引资和生物医药企业的集聚。 二、管理体制创新和对策建议 （一）建立科学高效的领导体制 北京生物工程和医药产业基地是北京市的四大现代制造业基地之一，不仅是国际化的生物医药产业发展和交流的平台，也是区域经济发展的重点功能区和体制创新的示范区。因此需要建立一个能够有效整合北京市、大兴区各方社会资源的领导体制，保障基地的快速、持续发展。 （二）加强管委会职能 生物医药产业基地处于初建时期，征地、拆迁、农民补偿和安置以及入区企业的立项审批等工作十分繁重，为了加快基地的开发建设，落实重大项目，建议在这个阶段采取以市场机制为基础、政府主导型开发形式。 管委会是大兴区政府的派出机构，代表区政府在开发区行使行政公共管理职能，对开发区的管理与开发实行统一规划、统一开发建设、统一管理。 开发经营总公司是受开发区管委会委托的企业，全面进行北京生物医药产业基地经营开发和物业管理。开发公司的经营活动具有很强的“政策性”，即开发总公司一方面要负责按规划高标准地进行基础设施建设；另一方面又要根据招商引资、培育税源的需要，根据区政府和管委会的要求，将土地以低于开发成本的价格出让给入区企业。同时总公司还主要负责北京生物医药基地公共物业和企业入驻后的后勤服务。基地开发完成之后，开发总公司在继续经营开发区内部的孵化器、一些入股的盈利性项目的同时，向北京生物医药产业基地外部其他的开发建设领域发展。 （三）建立利税分享机制 把生物医药产业基地作为大兴区财政局下的一级财政单位，设财政所，实行与区财政的分税制。生物医药产业基地上缴区财政的税收扣除扶持区内企业的税收返还部分的税收净额，按区与生物医药产业基地六四比例分成，作为管委会的主要财政收入来源。在生物医药产业基地规划范围内，原属黄村镇、北藏村镇辖区的原企业税收，由北京生物工程与医药产业基地税务所统一收取，生物医药产业基地与原属地乡镇按照一定的比例分配。 （四）建立征地和农民安置利益长效机制 统一征地。大兴区政府协调有关职能部门提前进行土地储备，要求各镇所属规划待征土地一律由各乡镇政府负责建设用地征地、拆迁工作，费用由财政和开发区共同承担，其中财政应占７０％。在北京市批准建设用地征用后，制定统一的时间表，按进度分期分批征地，另外要加强地上物和地貌现状的控制。 统一补偿。在大兴区政府的组织协调下，成立征地补偿工作组，按照目前合理的征地补偿价格，对农民进行补偿。补偿要尽量避免简单的一次性补偿方式，做到补偿足额，分期、分类支付被补偿人用于生活、培训、就业等用途。 统一农民安置。在大兴区政府的统一领导和区有关部门的配合下，成立农民安置工作组，和征地补偿工作组一道，统一安置搬迁农民。不断探索农民安置的新办法：一是由过去对农民一次性的补偿变为全生命周期的补偿，具体做法是首先用土地补偿费的一部分作为第一、第二年生活保障；其次用补偿费的又一部分为其买养老保险、失业保险等；第三对被征土地农民按不同年龄进行就业分类培训、指导、推荐就业，３０周岁以下培训３年，３年中为其推荐工作；３０周岁以上，４０周岁以下培训２年，２年内为其推荐工作；４０周岁以上培训１年，１年内为其推荐工作，凡在此期间不能上岗，再进入就业指导中心，与基地脱钩。二是采用股份合作的形式，农民以土地使用权入股，成立由国家、集体和个人联合投资的股份制企业，投资基地开发建设，享受利润分红。三是保留部分土地建设用于出租的厂房和商铺等，用租金收入来保障失地农民的生活。 （五）建立多层次多渠道的投资机制 第一，需要区财政支持。制定一系列财政补贴和扶植政策，如开发区基础设施建设贷款财政贴息、在开发区建设前期将税收地方留成的５０％～１００％留归开发区用于道路、桥梁等市政公共设施的建设和维护等。 第二，将大兴区的城市化建设和基地建设结合起来，利用国家开发银行贷款，加快基地的基础设施建设，通过超前的基础建设和基地环境开发，获得明显的产业发展环境优势。 第三，“以产养地、以地养地”，缓解开发区的资金压力。在进行基地开发建设的同时，在基地内部或周边地区适当的位置进行房地产开发和发展现代服务业，用房地产开发土地转让收益、房地产开发和发展其他现代服务业的利润来弥补基地建设中由于土地出让价低于开发成本，以及后期公共物业管理带来的资金压力。 第四，土地入股。生物医药产业基地将土地作价进行股权投资，支持辐射带动能力强、投资规模大、科技含量高、高增长型的企业。 第五，充分利用其他投融资渠道。有以下几种投融资方式可供选择：一是整合国有资产，通过深化国有资产管理体制改革，加大收购、兼并、联合、改组、改造的步伐，盘活存量资产，变沉淀资产为流动资金；二是积极寻求资本市场的支持，加大股票或债券发行的力度；三是逐步建立风险投资机制，发展风险投资公司和风险基金，探索建立多层次、多渠道的风险投资撤出机制，并鼓励境内外民间资本在基地设立风险投资机构；四是剥离有效资产，连同项目经营权出让给外商（ＴＯＴ），使管委会得以全部或部分地收回投资；五是利用ＢＯＴ（建设—经营—移交）或ＢＴ（建设—转让）的方式，引进国外资本参与可收费的城市基础设施项目的建设与经营；六是采用产权置换的方式融通基建项目建设资金，如用道路桥梁冠名权、公共场地广告经营权等产权换取道路桥梁的建设资金或公交站牌的建设维护资金；最后还可以鼓励企业认养绿地等。但近期要努力利用国家政策银行的政策扶持优势，通过较小的财政成本，及时足量地解决基地前期建设的资金需求。 第六、积极探索多种基础设施建设方式，多渠道筹措建设资金。 （六）建立完善的产业基地服务体系，改善软环境 建立完善生物医药产业基地政府服务体系。改革行政审批制度，在生物医药产业基地区域内，积极争取北京市将相关审批权限下放。通过生物医药产业基地服务中心，为企业入区提供咨询、立项审批、工商注册、税务登记、外资企业资格审批、规划审批、土地使用审批、开工建设和招投标审批等一系列相关服务。 建立完善生物医药产业基地社会化公共服务体系，为入区企业提供人力资源开发、中介咨询、企业宣传、项目申报、技术交易、金融等配套服务；结合黄村卫星城和生物医药产业基地建设，积极完善教育、医疗、交通等生活配套服务。 建立完善生物医药产业基地生物医药专业服务体系。组建合作研究服务组织（ＣＲＯ公司）和其他专业服务机构，为入区企业提供ＧＭＰ（药品生产质量管理规范）、ＧＬＰ（药品非临床研究质量管理规范）和ＧＣＰ（药品临床试验管理规范）以及非临床试验、新药资料设备、新药临床申请及临床试验规范监督等各项服务。 组建新药科研生产孵化基地，对新药成果进行孵化培育。利用国家各部门对生物医药科技产业的政策支持，组建新药研发、中试和孵化基地，支持新药研发、中试和生产。具体方案由生物医药产业基地提出，经药品监督管理局审查后，报国家药品监督管理局备案。 建设产学研一体化的基地。基地要以优惠的条件吸引高校和科研机构入园，以此加强企业与教育科研机构的联合，促进基地向产学研一体化的模式发展。在条件允许的情况下，争取吸引中国药品生物制品检定所入驻基地，那么就会有很多制药企业为了申报、检验等工作的便利而入园，“灯塔效应”将凸显无疑。 （七）建立灵活、高效的人才引进机制 更新人力资源观念，采取新的人力资源管理策略，建立由内部管理核心和外部支撑主体构成的完善的人才体系，实现人力资源的合理开发和有效利用，达到人才结构最优，提高管理水平。 高薪聘请、“租借”高级优秀管理和急需的专业人才，培育基地内部管理核心。通过利益（包括经济的和非经济的利益）机制，构建外部人才支撑主体。如：通过招商协议，建立一个由国内外有关机构组成的招商网络，这些机构和它所拥有的人才就成为开发区建设的外部人才支撑主体；通过组织专家咨询委员会，借脑不借人，使产业、生物工程、医药等多方面的专家学者成为开发区建设的外部人才支撑主体。 在人才引进过程中，制定实施户口入京、子女安排等优惠政策，通过专门的人力资源服务机构，引进和培养一流的研发、创业人才和专业技术人才。鼓励出国留学人员到生物医药产业基地发展创业，对于留学人员在生物医药产业基地内创业，将开辟“绿色通道”，并优先提供户口、子女、住房解决条件。引进人才“猎头公司”，建立生物医药研发、生产、销售、咨询等人才库，按照市场机制为入区企业提供人力资源服务。 |
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